构建鼓楼和谐拆迁的实践与探索

近年来，随着南京市建设国际化都市的步伐进一步加快，城市建设规模不断扩大，作为南京市中心城区的鼓楼区，为配合省市重点工程的推进，城市房屋拆迁规模不断扩大，拆迁工作的地位和作用日益重要。但同时，我们也感到拆迁工作中的新情况和新问题不断出现，由拆迁引起的各类矛盾也日益复杂和突出，其中除了一部分历史遗留问题以外，绝大多数是围绕拆迁评估、拆迁补偿和拆迁安置而引发的具体矛盾。如何协调城市发展与群众利益这对矛盾，成为政府在拆迁工作中所面对的和必须要解决好的难题，这就要求我们必须用发展的眼光来看待目前的拆迁问题，对拆迁工作提出新的更高的要求。近年来，鼓楼区政府坚持依法拆迁和以德服务相结合，坚持以人为本，围绕改善民生，对构建和谐拆迁进行了积极有效的探索。五年来累计拆迁居民1.5万户，拆迁面积200多万平方米，新建公共绿地120万平方米，新增社区服务、文化卫生设施18万平方米，实现商业开发160万平方米，改善了人居环境，提升了城市品位，促进了税源经济。

一、完善管理，加强监督，把依法办事作为拆迁工作的出发点和根本点，为和谐拆迁提供坚强的法律后盾。

作为公共权力的代表，政府一方面带头遵守法律，限制公共权力随意介入拆迁领域；另一方面在拆迁过程中始终保持中立，围绕规范拆迁行为和保障居民权益两个重点，做好管理者和服务者的角色。

（一）严格执行操作程序，实施阳光动迁。拆迁工作好似一种博弈，既要成事，又不能出事。行事无方圆，就容易受人权柄，所以关键是要严格依法办事，在程序上力求严谨，不留瑕疵。一是完善备案审查制度。在拆迁方案审批、价格评估、复评鉴定、产权调换、面积计算、房屋结构认定、分户调查、特困人员补助、拆迁协议签订、补偿资金的支付等环节上严格执行备案审查制度，对拆迁全过程实施跟踪管理。二是加强信息透明公开。即公开拆迁政策、公开操作口径、公开房屋评估机构的选择及评估结果、公开被拆迁人情况、公开安置房源、公开困难群众及认定条件、公开补偿安置结果，自觉接受广大群众和媒体舆论的监督。三是规范拆迁实施程序。严格依据法定的流程和步骤实施拆迁，对评估机构的产生、评估结果的送达、行政裁决、组织听证、强制拆迁、证据保全等每个环节严格按照相关的程序运作，确保拆迁工作有序高效。

（二）规范监督拆迁行为，依法文明拆迁。一是强化对拆迁公司的管理。拆迁公司必须与区政府签订责任书，所有拆迁人员须持证上岗，拆迁负责人须交纳风险抵押金，如果拆迁过程中出现重大问题，扣除风险抵押金并清除出拆迁市场。二是注重学习加强交流。定期组织学习政策法规，提高动迁人员的法律知识水平和综合素质，分析拆迁过程中存在的共性和个性问题，研究对策，破解难题。三是建立拆迁台账资料。要求拆迁实施单位广泛运用录音、录像等技术手段，对拆迁的步骤作完整记录，做好拆迁的证据保全工作。四是加强检查监督。防止和查处拆迁工作中可能出现的态度蛮横、恐吓胁迫、断水停电、克扣补偿费等侵犯被拆迁人利益的违法行为，加强对拆迁补偿资金的监管，实行拆迁补偿资金专户专存、专款专用制度，保证被拆迁人签订协议后能及时拿到补偿款。五是加强资金审计。自2004年以来，共对13个拆迁项目进行了评估概算审计，总评估额21亿元，核减6亿元，规范了拆迁资金的使用，提高了效率。

（三）建立完善听证制度，搭建协商沟通平台。一是建立行政强拆听证制度，确保行政行为合法。规定在申请行政强拆前，必须公开举行听证会。2004年，区政府就鼓楼医院南扩工程在南京市率先试点了强拆听证制度。鼓楼医院是我市最具影响的三甲医院之一，其南扩拆迁工程量很大，需拆除房屋面积50336平方米，涉及居民285户共820人，工企单位13家。被拆迁居民的情况复杂，矛盾突出，有的是医院的退休职工，对个人的历史遗留问题希望在这次拆迁中一并解决；有的身患重病，要求原地安置便于治疗；有的不愿离开繁华的市中心，干脆锁上大门避而不见。虽然动迁人员做了大量耐心细致的工作，取得了一定的成效，但仍有少数住户在拆迁后期未能达成补偿协议。在继续协商的同时，为保证工程能够顺利开展，拆迁单位对其中8户向政府申请行政强拆。为了保护被拆迁人的合法权益，区政府组织召开听证会，全面审查拆迁的依据、程序、补偿标准及有无侵犯被拆迁人利益的行为，让被拆迁人充分陈述自己的想法和意见，依法维护自己的权益。二是完善听证规则和程序，确保听证公开、公平、公正地进行。听证会是由政府搭建的一个协商沟通的平台，在审查拆迁合法性的同时，让双方当事人在公开透明的环境下表达自己的愿望和诉求，陈述不同的看法，求大同、存小异，最终促成协议。为了保证听证会的公开、公正和公平，政府制定了相应的规则、程序等一整套听证配套的制度和办法，来保障当事人依法行使自己的权力。听证会除双方当事人外，由人大代表、政协委员、监察局、法制办、司法局、房地产局、评估机构、街道社委会代表共同参与监督，有的当事人还委托了代理人或聘请律师参会，部分群众及被拆迁户参加了旁听。听证会上，拆迁方陈述强拆的事实、理由及法律依据，被拆迁人陈述自己不搬迁的理由及困难，然后双方展开质证与辩论，与会代表对拆迁的依据、程序、价格评估、补偿安置标准的测算依据等内容发表意见，对被拆迁户困难的具体帮扶措施提出建议，如组织下岗职工参加就业培训、对符合低保政策的申请低保、对长期患病的纳入大病统筹、帮助困难户申请经济适用房、廉租房等，最后双方当事人做总结陈词，对听证会笔录签字确认。通过听证，很多被拆迁户的态度从开始的不理解到后来的心悦诚服。如有一户是鼓楼医院退休医生，因职称问题未解决与单位积怨颇深，不愿配合搬迁，在听证会上许多代表帮其分析历史遗留问题，拆迁单位在会后积极协助他查清事实真相，并妥善解决了问题，使这位医生解开了心结，很快地签订了协议。还有一户退休教师，对拆迁法规不了解，提出了很高的要求，听证会上，各位代表动之以情，晓之以理，为他解释各项拆迁政策，希望他对医院扩建这项公益事业予以支持，这位教师在了解了各项政策和拆迁目的后，愉快地签订了协议。三是慎用强拆，始终贯彻平等协商的原则。从人性化角度出发，慎用少用强拆，是对被拆迁人利益的善意保护。通过鼓楼医院南扩工程强拆听证会，被拆迁人对拆迁法规政策有了进一步的认识，拆迁单位对被拆迁人的困难有了更全面的了解，做工作也更有针对性，在不违背法规政策的前提下，继续与被拆迁人积极协商，争取达成协议。旁听的群众和未签约的拆迁户看到政府是依法办事，有情操作，都主动配合拆迁，最终都签定了补偿协议，没有一户被强制拆迁。听证会既是一个协商沟通的平台，也是一个依法维权和宣传法规政策的平台，通过这个平台，每一个利害关系人都有权反映自己的诉求和困难，使得拆迁双方加深了理解与沟通，增强了相互信任，最大限度地化解了矛盾与争议，促使双方达成协议。仅去年一年，全区就举行国有土地房屋行政强拆听证会101场，通过沟通协调，签约率达90％以上，取得了良好的社会效果和反响。

（四）完善制度，严格程序，加强对强制拆迁的限制与管理。一是加强管理，杜绝强制拆迁的随意性。规定拆迁人不得以任何理由擅自实施强制拆迁，凡是申请强制拆迁必须报政府审批，由政府审查实施强制拆迁是否符合法定条件，审查拆迁人有无依法进行评估和补偿安置，有无侵犯被拆迁人利益的行为，同时，弄清被拆迁人不履行义务的真实原因。对于拆迁行为合法，已依法予以补偿安置，确属被拆迁人无理漫天要价，在限期搬迁的最后期限内拒不履行搬迁义务的由政府组织有关部门依法实施强制拆迁。二是做好预案，及时妥善处置突发性事件。房屋拆迁强制执行是一项综合性很强的强制执行活动，从执行对象来看，不仅涉及到拆迁的房屋和房屋内的财产，而且还可能涉及到对人的强制措施，如对房屋的强制拆除需要房产、行政执法等部门的配合，对人身的强制，需要公安部门的配合，对现场交通的管理需要交警部门的配合，同时对现场工作人员包括行政相对人的生命健康也应采取相应的安全保障措施。因此，必须制定详细周密的工作预案，积极稳妥地处置各种突发事件，由政府统一组织领导，房产、公安、消防、行政执法、街道、卫生等各部门分工负责，相互配合，共同完成。三是统筹协调，切实维护被执行人的合法权益。强制拆迁是被拆迁人超越法律之上，提出过高补偿要求且拒不履行法律义务而承担的一种法律后果，但不能因为强制拆迁而侵犯被执行人合法的权益，包括依法获得安置补偿的权益，实施强制拆迁前，拆迁人必须就被执行人房屋及屋内财产等有关事项向国家公证机关办理证据保存公证，对被执行人的房屋、附属物及现场状况进行全面清理、登记和分类造册，所有物品清点登记后，凡不能立即交由被执行人接受的物品存放在安全可靠的地点，并通知当事人领取。通过现场公证真实客观地反映了被执行人的财产状况，更有利于保护其财产不受侵犯；同时，对于没有其它居所的被执行人由政府负责协调为其安排住处，以便使被执行人的生活居住有最基本的保障，通过严格强拆程序切实维护被执行人的合法权益。近年来，我区的强制拆迁工作没有发生一起意外事件，为维护社会稳定，推进拆迁工作起到了积极的作用。

二、注重民生，统筹协调，把以德服务作为拆迁工作的落脚点和着力点，为和谐拆迁建立完善的保障机制。

拆迁是为了美化城市环境，提升百姓生活质量，但同时也会给一些被拆迁人的生活、工作带来不同程度的影响。客观上讲，被拆迁人从一个长期稳定的居住环境被重新安置到其它地区，甚至相对较为偏远的地区，不仅生活习惯上会产生不适应，而且除了要购买新房、重新装潢外，有的谋生手段往往也要从头再来，还有交通、购物、就医、子女上学等都将成为他们不得不面对的实际问题，从而导致生活成本的增加。在百姓眼里，房产往往是一个家庭的命脉，它承载着太多的东西，房屋一旦被拆迁，无异于一场“家庭地震”，这就使许多老百姓非常看重自己的房子，一般情况下不达到十分理想的状况很难轻言搬迁。所以，拆迁工作一定要充分考虑群众的实际困难，一定要尽最大可能保障群众的利益，否则拆了“穷”窝，就等于捅了“马蜂窝”，不但社会不稳定，发展也会受到影响，构建和谐社会就更谈不上。因此，多年来，鼓楼区始终把以德服务作为和谐拆迁的落脚点和着力点，制定并完善了多种切实可行的帮扶措施，帮助困难群众解决实际问题，切实维护被拆迁群众的利益。

（一）建立保障机制，解决特困群体的实际困难。特困群体的问题错综复杂，很多不属于拆迁范畴，而拆迁的法律政策也不是“万金油”，不可能解决所有困难。为此，鼓楼区各部门针对群众不同的困难和要求，健全各项社会保障措施，加以解决。对买不起房的被拆迁户，符合条件的提供经济适用房或中低价商品房；对没有工作的，由劳动保障部门提供就业培训和工作机会；对没有工作能力的，符合条件的纳入低保范畴。同时出台《对拆迁中的特困群众帮扶的指导意见》，采取具体措施予以帮扶救济，如低保户、下岗职工、残疾人、家庭中有长期患病人员或精神病人、人均住房面积特别小、生活特别困难的，在法定的补偿基础上，每户再给予一定的特困补助。“红二楼”是1978年为解决下放回城人员住房问题，由政府出资建设的简易过渡性住房，共34幢，建筑面积16500平方米，居民651户，人口2216人。2002年底“红二楼”划归鼓楼区，经调查发现，“红二楼”存在着住房面积小、困难人口多、不安全因素大等诸多问题，居民住房安全甚至都得不到保障，群众意见非常大，怨气非常大。区政府随即成立了“红二楼”拆迁改造指挥部，主要领导亲自指挥，街道、房产、民政、劳动、司法等各有关部门参加。针对这次拆迁，专门制定了“三有政策”：即有房住、有饭吃、有工作干，实践证明，这个政策非常得人心。在各有关部门的群策群力下，“红二楼”共651户拆迁户中，有520户落实了经济适用房，帮助346人解决了就业问题，给87户办理了低保手续。其中有一户低保户叫王荣军，爱人身患癌症，儿子大学毕业待岗在家，住房仅有14平方米，当时他爱人住了新房8天以后就去世了，她说她在生前有两个愿望，一个是在她去世前住上新房，一个是儿子能就业，鼓楼区通过努力，把这两个问题都解决了，使夫妻俩感受到了党和政府的温暖。该项目拆迁结束后，收到老百姓送的锦旗42面，感谢信102封，不少群众发自内心地高呼“共产党好”。

（二）完善市场加保障的多渠道安置办法。在现行安置补偿政策的基础上，加大筹集储备产权调换房源的力度，强化经济适用房、中低价商品房保障供给，有步骤地适当放宽享受条件，充分尊重被拆迁人的意愿，让被拆迁人在货币补偿与产权调换两种方式中，自主选择一种安置方式。由于鼓楼区地处主城区，人口密度大，面积小，没有建设经济适用房、中低价商品房的空间，针对这种现状，一方面加大了产权调换房的筹集力度，收购了一批二手房，供被拆迁人选择置换；另一方面积极创造条件，实行原地拆迁、原地复建、原地安置，如在江东软件城拆迁中，区政府为了更好地保障被拆迁村民的利益，在软件城中拿出100亩土地，专门投资建设1400多套、总面积12万平方米的复建房，用以安置当地村民。此外，还积极向市建委争取经济适用房、中低价商品房计划，最大限度的保障辖区居民的住房权益。5年来全区累计受理经济适用房申请2500户，完成安置1936户；受理中低价商品房申请307户，全部完成安置。此外，对低保家庭的廉租房实行住房补贴并核减租金，5年来累计发放住房补贴194.77万元，减收租金297.75万元。

（三）创新操作办法，破解集体土地拆迁难题。近年来实施的宝船厂遗址公园、江东软件城、清凉门凤凰片区等拆迁项目，均属于集体土地性质的拆迁，其中绝大部分住户的房产两证不齐全，按照国家规定属于违建，而违建是不能得到任何补偿的。如果按这个规定办，谁也不会搬迁，也无法完成拆迁任务。形成这种现状的原因是复杂的，除有村民私自搭建的因素外，也有以往政府管理不到位的原因。上述两个区域历经多次区划调整，先后隶属于雨花台区、建邺区，最后划归鼓楼区，早在区划调整之前，土地管理部门就暂停了土地使用证的管理和发放，很多村民包括已成家分户的子女均未领到土地证，不能合法建房，进而在拆迁中也无法自然分户，享受不到依据现有拆迁政策获得本户应有的补偿，这对他们是不公平的。鼓楼区在实施上述地区的拆迁中，结合实际情况制定了一系列具体操作办法，得到了市国土局的批准。对具备领证条件而因区划调整等原因未领到土地使用证的被拆迁人，凡确有本地常住户口，达到法定婚龄，参加过劳动力安置和生产资料分配，且他处无住房，未参加过拆迁的，予以自然分户，享受拆迁补偿。具体标准是一人户70平方米，两人户110平方米，三人户160平方米，四人户180平方米。对持有多本土地使用证或建房许可证的被拆迁人，规定其房屋补偿面积最高不超过220平方米；对以前已参加过实物或货币补偿并仍持有土地使用证或建房许可证的被拆迁人，在此次拆迁中扣除已补偿的面积。对自然分户后或按最高标准计算后仍有超出的面积，也以适当价格予以收购补偿。这些具体的人性化措施既保护了真正弱势群体的利益，也限制了一些违建大户的投机心理，得到了拆迁群众的广泛赞同和认可。

（四）建立协调机制，化解拆迁矛盾。化解各类拆迁争议和矛盾是和谐拆迁的基本要求，鼓楼区在拆迁中创新工作方法，充分发挥行政调解的职能作用，最大限度地减少拆迁的不和谐因素。近年来政府委派法制部门和有关单位成立拆迁协调工作组，深入拆迁现场和居民家中积极开展法律服务，解答拆迁政策，宣传行政复议救济渠道，配合拆迁单位做好服务工作。同时充分运用行政裁决、行政复议、行政调解的手段，按照公平、自愿、合法的原则调处拆迁当事人的争议和矛盾，努力将拆迁纠纷化解在司法程序和强制程序之前，避免矛盾激化和上访事件。近几年来，在滨江大道扩建、宝船厂遗址公园建设、江东软件城拆迁等重大项目中，先后召开行政调解会300多场，充分发挥了止争定纷，钝化矛盾的作用，补偿安置签约率达95％以上。此外，政府还出台了《信访事项复查办法》，由区法制部门重点审查全区涉及拆迁的信访复查案件，为钝化和协调拆迁矛盾，维护稳定起到了积极作用。

三、依法拆迁与以德服务相结合，创建和谐拆迁的新局面

实践证明，依法拆迁与以德服务是相辅相成、相互促进的内在统一关系。“依法拆迁”指的是原则，其内容是固化的法律规定，它是一种静态的反映，强调法律的至高无上，通过刚性的规定保障拆迁当事人的根本利益，体现公平公正的原则；而“以德服务”指的是方法，其内容是灵活的手段措施，它是一种动态的反映，强调人的主观能动性，通过人性化的举措，全面正确地实施拆迁的法律法规，体现实事求是的精神。拆迁是一项具体复杂的系统工程，由于部门、群体之间的差异及其相互利益的驱动，法律体现是一种相对的公正、公平，当遇到具体个案时，由于拆迁对象的历史性、复杂性和差异性，不可能通过拆迁一次性解决所有问题，法律不可能体现绝对公平，这就要求在依法的基础上，具体问题具体对待，实事求是地通过以德服务最大限度予以解决。因此没有依法拆迁，就没有和谐拆迁，没有以德服务，就难以实现和谐拆迁，两者不可偏废，忽略任何一个方面都不能达到和谐拆迁的目的。

（一）依法拆迁是以德服务的前提和基础

所有拆迁行为必须在依法的前提下开展。法律是上升为国家意志的广大人民群众根本利益的体现，具有权威性和强制性，依法拆迁是依法行政，建设法治国家的基本要求，是保护拆迁当事人利益的根本途径，是衡量和协调拆迁当事人之间利益关系的标尺。如果建设项目、拆迁范围、安置办法、补偿标准等不按照严格的法定程序实施，就不可能维护最广大拆迁当事人的利益，就不会有和谐有序的拆迁秩序。因此依法是拆迁的基本原则，所有拆迁工作都必须在依法的基础上开展，以德服务也不例外。《城市房屋拆迁管理条例》第五条规定：县级以上地方人民政府有关部门应当依照本条例的规定，互相配合，保证房屋拆迁管理工作的顺利进行。该规定不是通过擅自提高补偿标准或扩大补偿面积来解决拆迁群众的困难，而是整合政府各职能部门管理的资源，由劳动、民政、工商、税务、教育、卫生、街道等各部门分别依据相应的政策，为拆迁当事人提供各项服务，维护群众利益。如符合条件规定，生活困难的纳入低保，失业的由劳动部门免费培训、推荐工作，患重病的进入重大疾病保障。这也从另一个层面诠释了任何与拆迁有关的行为，包括以德服务在内都有法律的依据。

以德服务行为不能突破法律底线。许多被拆迁户的困难是历史遗留问题或个人经历、能力、身体等多方面因素造成的，他们当中有的希望搭上拆迁的便车予以一次性解决，提出了超越法定补偿标准的要求，这就突破了法律的底线。拆迁不是大包大揽，不可能解决被拆迁人的所有问题，如果因为被拆迁户困难，就打着“以德服务”的旗号，给予不切实际的所谓“人性化”补偿，这样的拆迁行为貌似合法，实质却是违法，对大多数人来说也是不公平的。对于那些超越法律政策规定，漫天要价“以闹取胜”的“钉子户”，要旗帜鲜明地依法予以处置，以维护法律的尊严，保障拆迁补偿的公平、公正。因此，以德服务必须在依法的基础上开展，通过合法、合理的服务，达到和谐拆迁的效果。

（二）以德服务是依法拆迁的支撑和保障

依法拆迁需要以德服务来补充和支撑。体现拆迁的公正公平，保障被拆迁人的根本利益是拆迁法的基本内容，然而法律在具备稳定性的同时，也具有其局限性和滞后性，当在拆迁过程中有些问题法律调整不了时，就需要在政策允许的范围内，用以德服务来补充和解决。如在江东软件城拆迁中，对确有本地常住户口，达到法定婚龄，且他处无住房，又未参加过以往拆迁的被拆迁人，予以自然分户的补偿安置政策，保护了他们的合法权益。在“红二楼”拆迁中，街道、民政、劳动等部门统筹协调，为被拆迁的群众提供了数百个就业机会，办理低保家庭近百户；在市政府的关心和市房产局的大力支持下，为“红二楼”特困家庭特批了部分经济适用房现房，为20多户有精神病人的家庭及30多户有残疾人的家庭解决了困难，对孤寡老人、三小车主也不同程度地给予了帮助。这些人性化的举措是对拆迁法的有力补充和支撑，否则群众的根本利益就得不到保障，依法拆迁的目的就难以实现，就达不到和谐拆迁的目的。

依法拆迁需要以德服务来促进和保障。从实践过程来看，以德服务不但不会削弱依法拆迁，反而会促进依法拆迁。在拆迁中我们以人为本，坚持“三个超前”，营造和谐的拆迁环境。一是超前让被拆迁群众心里早准备。事先向相关群众宣传拆迁执行的政策、涉及的范围、对象，让群众对拆迁政策及具体情况早了解，为适应拆迁工作心里早准备，搬迁工作早安排。二是超前精心组织，召开专门会议，对拆迁工作进行统一指挥和协调，对工作人员的责任分工，进行周密部署。三是超前摸清被拆迁群众的实际情况和思想动态，提前做好思想工作，组织专门力量，逐户逐人分析拆迁中可能出现的共性和个性问题，采取对策，制定措施，对于搬迁困难户、重点户实行定人、定期、定责任的办法提供服务，解决困难群体的后顾之忧。如在“红二楼”拆迁中，拆迁实施单位在正式进场前做了20多块宣传展板，发送经济适用房政策宣传资料8000多份，连续一个星期安排公交车，组织2000多人参观了经济适用房，使拆迁户看得见，摸得着，放了心。在江东软件城拆迁中，区政府组织400多名机关干部充实到动迁一线队伍，开展拆迁服务工作，有的上门送拆迁法规手册、有的帮助拆迁户联系二手房、有的主动为被拆迁户搬家、陪同老弱病人去医院看病；有的被拆迁户多次避而不见，拒绝商谈，工作人员就坚持服务上门，不厌其烦，通过耐心细致的工作，增强了相互信任和理解，赢得了广大被拆迁群众地支持。从总体上看，以德服务促进和保障了依法拆迁，取得了明显的成效。

四、完善依法以德拆迁，构建和谐拆迁局面的若干建议

（一）建立公平合理的评估标准和机制，确保拆迁补偿发挥应有的作用。拆迁房屋的补偿价格和实际市场价格偏离较大，是当前普遍存在的现象。一方面是评估价格偏低，房价上涨过快，特别是06年下半年以来，市场上的新房、二手房价格普遍大幅上涨，拆迁评估价是按项目拆迁进场时的时间节点评估测算的，而实际商谈补偿时，房价早已迅速上涨，评估价格与二手房的市场交易价格已经有了很大差距。另一方面由于种种原因，有些项目拆迁时间延期较长，如西妙峰庵土地储备项目、宁海路220万千伏变电站项目的拆迁评估价格也是按照同地段当时价格测算的，在动迁当初，评估价格加上三万元搬家奖励费，基本能够买到同地段房屋，但是由于种种原因，拆迁时间长达一年多，而此时该地段周边二手房价格已比当时上涨40%以上，加之此时拆迁已无搬家奖励，其余部分仍维持不变，进一步拉大了补偿价格和市场价格的差距，按原评估价格已很难买到相应的二手房。

考虑上述因素，目前仅以拆迁时周边同类房产的市场价格为依据来评估确定货币补偿标准，不能完全准确反映被拆迁房屋的市场价值，难以保护被拆迁人在货币补偿后的购房利益。因此实行宏观调控，由政府对补偿价格进行指导是必要的。为此，建议采取政府指导与市场评估相结合的办法，即先由政府组织物价、规划、城建、土地等有关部门，对同类地段、同类用途的商品房价格确定补偿标准价，评估机构在此基础上根据被拆迁房屋的具体区位、配套基础设施、周边环境、结构、层次、成新、装修等因素确定其具体的补偿金额。在政府确定补偿标准价前，物价部门应组织听证会，广泛听取拆迁居民的意见，使补偿标准价更为合理。由政府规定补偿标准价，有利于总体平衡，由评估机构进行评估，有利于保证相对的公平、公正。为保证评估机构的公开、公正，规定摇号选择确定，评估所需费用由拆迁人承担。对于人均住房面积特别小、没有其他住房、生活特别困难的家庭，应建立“面积补偿” 与“人口补偿”相结合的双轨补偿机制，改善和保障他们的住房条件，从根本上解决这部分特困群体的拆迁问题。

（二）加强对拆迁实施单位的考核与监督，进一步规范拆迁行为。拆迁工作是一项政策性法规性很强的工作，当前拆迁工作人员素质参差不齐，有些人员责任心不强，工作方法简单，甚至违法违规操作。

为维护拆迁当事人合法权益，保证拆迁工作顺利进行，一是要对拆迁实施单位实行市场准入和招投标管理制度，加强对拆迁单位的管理，严格市场准入，项目单位要通过招投标的方式来产生和确定拆迁实施单位，同时加强综合业绩考核，对于服务态度好、投诉率低、工作效率高的拆迁实施单位在媒体上进行公示，同等条件下优先录用；二是要对拆迁实施单位实行过错责任追究制，加强动态的全过程监督，对于拆迁工作中出现的态度蛮横、断水停电、克扣补偿费或与恶势力勾结侵犯被拆迁人利益的行为，采取限期整改、停业整顿、经济处罚直至取消资质清除出拆迁市场等措施加强管理。

（三）建立人大代表参与机制，发挥民主监督作用。人大代表来自群众，代表着群众的根本利益，是最具公信力的代表，听取和反映群众的意见和要求，为群众服务，是各级人大代表的法定职责。作为地方国家权力机关的组成人员，人大代表监督拆迁工作，具有至高的权威性、广泛的代表性和不可质疑的公正性，可以保障群众在拆迁过程中的知情权、参与权、表达权和监督权，有效维护被拆迁人的合法权益。

因此，建议在每一个拆迁项目现场成立人大代表工作组，由拆迁项目所在地的社区或者街道的若干各级人大代表参加，日常工作由当地街道人大工委组织开展。工作内容一是了解拆迁计划安排和工作进展情况，监督拆迁项目是否合法，拆迁是否按法定程序实施；二是了解拆迁项目对当地居民的影响，反映当地群众的合理诉求和愿望；三是宣传拆迁的法规和政策，参与协调拆迁当事人之间的问题，最大限度地化解拆迁过程中的争议和矛盾，同时引导当事人依法维权；四是利用工作的优势和特点，向有关部门建议解决拆迁群众的实际困难。

（四）贮备必要数量的安置房源，充分满足被拆迁人自主选择的需求。符合条件的被拆迁人在货币补偿与产权调换两种方式中，自主选择一种安置方式，是拆迁法赋予被拆迁人的权力，而当前拆迁安置中采取货币补偿方式的占了绝大多数。实际上有相当一部分居民为了学习、就业和生活的便利，需要进行产权调换，但由于新房或二手房的价格、实用性等原因，可供选择的置换房源有限，难以满足被拆迁人的需求。

因此应当立法规定拆迁单位按照已确定的拆迁规模，提供一定比例的质量合格、户型合适、价格合理的拆迁安置房和周转房，供被拆迁人选择置换。同时把拆迁中涉及的困难家庭纳入城镇住房保障的具体安排，利用经济适用房、中低价商品房、廉租房和两限房，最大限度地保障其基本住房需要。

（五）坚持具体问题具体分析，积极破解拆迁难题。近几年来各地对城区的“城中村”进行了大规模改造，其中暴露出情况复杂、历史遗留问题多、沟通协商难等诸多问题，对此应当把握集体土地拆迁的具体情况和特有规律，采取针对性的措施加以解决。国有土地的拆迁居民，相对来说文化程度较高，法律意识较强，遇到拆迁纠纷更愿意通过选择听证会、行政复议、行政诉讼等方式来表达诉求和维护权益。而集体土地拆迁对象是村民，相对来说文化程度较低，法律意识淡薄，容易认死理，方式不当容易激化矛盾。但集体土地拆迁也有自己的特点，如村民宗亲聚居、沾亲带故，如果做好个案工作，容易说服一个，带动一片。

对于集体土地拆迁，一是要调查研究，区别不同情况，制定切实可行的解决方案和操作办法，妥善解决拆迁历史遗留问题，保护农民的利益。二是针对农民失地后带来问题，政府各职能部门要统筹协调，共同加以解决，如劳动部门加强就业培训，提供就业机会；民政部门加大救助力度，完善养老保险举措；卫生部门做好失地农民的大病救助；有条件的尽可能实行统拆统建、就近安置、方便群众生活。三是要把拆迁工作的重心放在村干部、积极分子、家族有威望的人身上，以点带面，做好个案宣传，争取打开一个，突破一片。四是要进一步强化和发挥行政调解的作用，由政府组织有关部门协调拆迁当事人之间的争议和矛盾，解决被拆迁户的实际困难，努力将拆迁纠纷化解在强制程序之前，避免矛盾激化和上访事件。

（六）对“钉子户”的处置，慎用但不滥用强拆。当前社会正处在一个转型期，各种利益矛盾交织，一方面法制不断健全，公权力受到约束，公民维权意识不断增强；另一方面生存成本提高，导致拆迁难度加剧，代价节节提高。近年来，全国各地不断出现最牛的“钉子户”，一些地方部门办事拖沓，处置不力，很多重大项目的开发建设都受到了严重影响。

对于那些极少数超越法律政策规定，漫天要价、阻碍发展，甚至恶意闹事，严重影响社会秩序的，要依法及时进行处理，以维护法律的尊严和公正、公平的拆迁秩序，同时起到宣传政策法规、教育群众依法办事、依法维权的作用。实施强制拆迁必须具备法定的条件，严格执行法定的程序，认真做好预案，防止发生意外事件，维护社会稳定，同时要切实保护好被执行人的合法权益。

（七）完善操作程序，提高商业开发项目的透明度。当前，商业项目的开发建设也是拆迁工作的一个热点和难点。一方面鼓楼区是南京市繁华主城区，建筑密集，开发改造成本高、难度大；另一方面商业项目开发建设的透明度还不够高，对周边居民和原商业网点的业主影响较大。

因此商业开发项目在规划审批前，应以适当形式予以公示，充分听取被拆迁人等利害关系人意见。经规划批准的项目及建设方案在开工前，应多渠道向社会公示，一方面征求居民或业主意见，以便改进方案，使之更加科学合理，减少负面影响；另一方面也给被拆迁居民或业主留有充足的时间早做应对，如搬家、找房子过渡、中止进货、联系新的经营场所、改变经营项目等，更好地维护自己的合法权益。

（八）鼓励城区之间开展合作，充分发挥资源互补的优势共同发展。鼓楼区地处主城区繁华地段，经过多年开发建设，危旧房改造任务较轻，但由于区内人口多、面积小，实现二次开发建设的拓展空间有限，拆迁人口在本辖区内安置的问题也越显突出，而一些周边城区的旧房改造任务较重，开发建设的空间很大，因此可以发挥鼓楼区中心城区的资源优势，帮助周边城区老城改造，解决发展的空间瓶颈等难题。鼓楼区可以出资金帮助周边城区在城市功能、基础设施配套等方面按照中心城区的标准建设，把鼓楼区优质的教育、商业、社会管理等资源引入其他城区，以改善周边城区的城市面貌，提升城市功能，同时获得一批经济适用房、中低价商品房和供产权置换的房源，安置本辖区的拆迁居民，实现城区间相互合作、统筹发展的多赢局面。